​Дни Конституции

К транзиту от авторитаризма к демократии надо готовиться сегодня: интервью профессоров НИУ-ВШЭ Елены Лукьяновой и Ильи Шаблинского

​Дни Конституции


Конституционный суд. Фото: РИА Новости

12 декабря действующей Конституции Российской Федерации исполняется четверть века. Тот ли это самый документ, который на последнем пока что в российской истории референдуме 12 декабря 1993 года поддержало 58 процентов россиян?

В этом же, юбилейном, году фонд «Либеральная миссия» и издательство «Мысль» выпустили книжку Елены Лукьяновой и Ильи Шаблинского «Авторитаризм и демократия», в которой два профессора Высшей школы экономики анализируют не формальные, а фактические изменения конституционного строя в России за прошедшие 25 лет. Обозреватель «Новой» Леонид Никитинский поговорил с ними (мнения обоих авторов не противоречат друг другу и для удобства чтения их ответы объединены).

— Мы с вами еще помним другой праздник: День советской Конституции 5 декабря (с 1936 года, когда она была принята). В 1993-м этот день рожденья переехал всего-то на неделю. Но велика ли разница между этими двумя Конституциями? Если тексты все равно играют скорее декоративную роль, не все ли равно, что там написано?

— Ну так ерничать тоже не стоит. Сталинская конституция 1936 года принималась без всякого расчета на то, что она будет защищать чьи-то права, да и то, хотя и гораздо позже, она оказалась «чуть-чуть действующей». Когда СССР, желая иметь хорошее лицо на международной арене, в 1975 году подписал Хельсинкский акт, он взял на себя обязательства соблюдать известный набор прав человека, и это имело следствием хотя бы то, что евреев, которые хотели эмигрировать в Израиль, стали понемногу отпускать, хотя и обставляя это многими сложностями. Нормативный текст всегда заряжен на действие и хранит в себе эту энергию — вопрос в тех общественных силах (как внутри страны, так и в международном сообществе), которые способны придавать ему «ускорение» или, напротив, тормозить вплоть до полной остановки.

В отличие от советской текст российской Конституции 1993 года задумывался и принимался совсем не понарошку, и эта сила продолжает влиять на нашу жизнь. Очень трудно, преодолевая массу препятствий, умышленно создаваемых бюрократией, в том числе на законодательном уровне, не в полном объеме и часто избирательно, но все же Конституция работает — благодаря гражданскому обществу, Европейскому суду по правам человека, сохранившимся отдельным независимым СМИ и иногда даже благодаря Конституционному суду. В условиях нарастающих ограничений мы пока еще свободны в передвижении по миру, можем проводить публичные мероприятия, создавать партии и общественные организации. Можем наблюдать за выборами и громко говорить об этом, по крайней мере в «Новой». Это узкий демократический портал для будущего транзита к демократии, и его надо тщательно оберегать, поэтому и к Конституции мы считаем нужным относиться с подобающим почтением. То, что затем произошло с фактическим режимом, — лишь в некоторой мере вытекает из недостатков ее текста, но в основном стало следствием других факторов, в том числе исторически случайного и личного характера.

Илья Шаблинский. Фото: Анна Артемьева / «Новая газета»

— А в чем, собственно, недостатки текста? И как они смогли там появиться, если над текстом Конституции в 1993 году работали лучшие юристы страны?

— Да, тогда такие юристы еще были. Но многие из них уже умерли, а голос других стал меньше слышен или сильно изменился — в этом, может быть, все и дело. А в 1993 году процесс подготовки текста Конституции был вполне демократичным, но сам процесс ее принятия — демократичным лишь внешне: такие сложные и важные тексты вообще не должны ставиться на всенародное голосование. «Весь народ», будь он даже способен оценить все нюансы, уже не мог ничего изменить в проекте, в который перед референдумом были внесены и конъюнктурные, чисто политические поправки.

Впрочем, и тот факт, что «нет» Конституции сказали более 40 процентов проголосовавших, многое говорит о том, в какой обстановке она принималась.

Сам момент референдума: через два месяца после насильственного разгона президентом Ельциным парламента (Верховного совета) в октябре 1993 года — диктовал выбор в проекте жесткой президентской формы правления. Но при этом для Ельцина права человека все же не были пустым звуком. В результате конструкция получилась внутренне противоречивой (до степени антагонистичности): главы 1, 2 и 9 закрепляют демократические основы правления и постулируют незыблемость основных прав человека, а главы 3–8 создают крепкую основу для авторитарного режима правления.

Сторонники Верховного Совета РФ у Дома Советов (Белый дом). Фото: РИА Новости

И все же главная беда — не в нормах. Сами по себе они могли бы служить и демократии. Дело все же в нравах. Авторитарные режимы чаще всего и не нуждаются ни в какой правовой основе. Но уж если она заложена, это создает для появившегося претендента на безраздельную власть и дополнительные возможности, и труднопреодолимые соблазны.

В чем авторитарный перекос этой Конституции? В праве президента назначать главу правительства, игнорируя несогласие парламента. В его же праве отправлять правительство в отставку, не получая согласия Думы. В том, что Совет Федерации не избирается, а «формируется» в порядке, который Конституцией не установлен. В том, наконец, что президент имеет право единолично определять основы внутренней и внешней политики, а также, что крайне важно, — формировать суды и корпус судейского начальства.

Эти родовые травмы дадут затем много антиконституционных осложнений, хотя их развитие до сих пор сдерживается тем, что в соответствии со ст. 135 Конституции положения ее глав 1, 2 и 9 не могут быть пересмотрены Федеральным собранием.

— Но и в главы 3–8 были внесены только точечные, хотя и важные, поправки, в остальном их текст остался неизменным, а мы тем временем оказались уже совсем в другой стране.

— Мы бы обозначили это как ползучий антиконституционализм, и этот процесс мы подробно и поэтапно описываем в нашей книге. Российская конституционная трансформация — творение рук победителей в политической борьбе, которые, законно придя к власти, получили вместе с ней и возможность изменять условия политической и экономической конкуренции. Все контрреформы де-юре не выходили за рамки Конституции: отмена выборов членов Совета Федерации в 2000-м и глав субъектов Федерации в 2004 году, многочисленные поправки в законодательство о выборах, затрудняющие создание партий и выдвижение независимых кандидатов, поправки в механизм назначения руководителей высших судов. Принципиальны и малозаметные для неспециалистов изменения в бюджетном законодательстве, которые, по сути, отменяют федеративное устройство и ликвидируют местное самоуправление (хотя то и другое прямо закреплено в Конституции).

«Ползучий антиконституционализм» незаметно «проползает» в сферы, как будто далекие от конституционных и даже от законодательных. Разгром НТВ в самом начале нулевых как будто бы и не имел никакого отношения к законодательному регулированию, но резко и надолго изменил режим свободы слова в стране. В конце концов, сам монстр «администрации президента (АП)» — теневого правительства над правительством — возник не только где-то сбоку от Конституции, где о нем нет ни слова, но его деятельность вообще не регламентирована никакими законами. Между тем здесь определяются основы внутренней и внешней политики, проходят отбор кандидатуры на высшие должности, в том числе в регионах, создаются или запрещаются политические партии и вообще «закручиваются гайки». Все это происходит за пределами рамок Конституции, а точечные поправки в законы более низкого уровня, когда надо или захочется, всего лишь обслуживают этот неконституционный процесс «для красоты».

Митинг в поддержку НТВ. Фото Олега Булдакова (ИТАР-ТАСС)

— Чтобы различия между «лицом» и «изнанкой» государственной власти достигли такой (при этом понятной специалистам) степени, нужно отключить те механизмы Конституции, которые в ней были заложены именно для того, чтобы сравнивать «де-юре» с «де-факто».

— Конечно, и это в первую очередь суды начиная с Конституционного: судебную власть как независимую ветвь власти надо поставить под контроль. С Конституционным судом разобрался еще Ельцин: при принятии конституционного закона о нем в 1994 году КС был лишен бывшего у него ранее права оценивать конституционность законов по собственной инициативе. Остальное уже при новом президенте было завершено не столько законодательными, сколько кадровыми методами: установив контроль за назначением и смещением судей и председателей судов при помощи непрозрачной кадровой комиссии, АП добилась того, что судьи (не дураки ведь) сами понимают, какие решения и приговоры выносить (точнее, каких лучше не выносить). Кроме того, пришлось отменить парламентский контроль, но это достигается манипулированием выборами, и загнать в стойло журналистов — ну это уже сказка про белого бычка.

— В книге «Авторитаризм и демократия» вы оба позиционируете себя как юристы — это даже специально подчеркивается в оговорках о методологии. Но другие, «действующие», юристы вам скажут, что вы рассуждаете как «политологи» (я ставлю кавычки, потому что в нынешней России эта специальность действительно не очень ясно, что означает).

— Вопрос важен с точки зрения того, что сегодня прикрывается «юридическим позитивизмом»: мол, dura lex sed lex, или еще «суд решил», — ведь вы же не противники правового государства? Нет, мы, напротив, приверженцы верховенства права, но право и закон — не одно и то же, и в той мере, в какой «закон об иностранных агентах» нарушает конституционные права на объединение и разрушает гражданское общество, это не право. После «дела ЮКОСа», начавшегося в 2003 году, возник и быстро отточился механизм избирательного правоприменения — главный инструмент не конституционного строя, а фактического режима. Но если право не равно для всех, то это не оно, и тут сакраментальное «закон есть закон» уже никого не убеждает. И грош цена тем «юристам», которые не сравнивают, как вы сами только что сформулировали, «де-юре» с «де-факто»: надо смотреть на результат действия закона, а не только на сам закон как на фетиш.

Елена Лукьянова. Фото: Анна Артемьева / «Новая газета»

— Если российский режим стал следствием исторических и случайных, в том числе личных, факторов, то как объяснить схожие процессы в других постсоветских государствах?

— А вот это вопрос неточный, и его еще надо развернуть. Во-первых, не во всех.

Характерно, что государства — бывшие советские республики, изначально избравшие парламентскую форму правления (Латвия, Литва, Молдова, Эстония), авторитарного сценария избежали.

Другие пришли к тем или иным формам парламентских республик после тяжелых потрясений (Кыргызстан, Грузия, Армения). В основе всех украинских майданов тоже лежал выбор в сторону ограничения президентской власти. То есть на сегодня таких стран семь с половиной (поскольку с Украиной окончательной ясности нет) из пятнадцати — ровно половина бывших советских республик.

С другой стороны, в Азербайджане, в Беларуси, в Казахстане, Узбекистане, в Туркменистане и Таджикистане была в той или иной мере скопирована российская Конституция, во всяком случае, в части доминирующих президентских полномочий, и точно так же чуть быстрее или медленнее сформировались режимы, подобные российскому, хотя и с национальными особенностями. При этом первые этапы этого процесса в разных постсоветских государствах существенно различались. В Азербайджане, Беларуси, России и Казахстане первые годы после распада СССР действовали относительно демократические конституции (в том числе прежние советские, демократичные по форме и дополненные десятками поправок), какое-то время существовали элементы реальной политической конкуренции, относительно свободно функционировали парламенты, партии, НКО и медиа.

Для развития авторитарной тенденции потребовалось, чтобы пост главы государства занял человек, стремящийся к сосредоточению в своих руках всей полноты власти и воспринимающий демократические институты либо как досадное препятствие (которое должно быть устранено), либо как элемент политического фасада (который должен играть лишь декоративную функцию). Но, что интересно, такие лидеры во всех случаях появились. Соблазн «жесткой руки» был велик и оправдывал авторитаризм в глазах избирателей, тем более что все эти страны проходили через большие экономические трудности. Сказалось, наверное, и то, что элиты, выталкивающие наверх первых лиц, сформировались еще при советском авторитаризме.

А личностный фактор — что же! — он, оказывается, важнее, чем нам внушали когда-то в курсе «исторического материализма». Мы видим, как ослаб демократический транзит в Чехии с уходом Вацлава Гавела. Но дело, наверное, не в происхождении лидеров из спецслужб или из прежних партийных элит (ведь из партийной элиты пришел и Горбачев), а скорее в образовании в широком смысле слова, в умении видеть мир во всем его многообразии. По мере взросления демократий значение личностного фактора ослабевает, что подтверждает сегодняшний пример США, но для становящихся демократий и государств в процессе исторического транзита он критически важен. Кстати, тот факт, что Российская Федерация, в отличие от некоторых постсоветских государств, все-таки не скатилась к тоталитаризму, тоже объясняется в большой степени, наверное, личностью главы государства: Путин, конечно, приверженец авторитарных методов правления («вертикали власти»), но он не жесток, не получает удовольствия от притеснения своих оппонентов — для него это не цель, а только издержки.

Говоря о роли личности, надо всегда связывать этот вопрос с ролью и крепостью институтов. Четверть века назад общепринятым было считать, что достаточно учредить демократические политические институты, а дальше демократия заработает сама собой, как perpetuum mobile. Но сама наша практика показала, что это не так: политические институты — как крепости: их надо не только хорошо спроектировать, но и правильно населить. В конечном итоге легитимность лидеру создает ведь «население», консенсус его большинства.

Фото: Jim Urquhart / AP / TASS

— Тут мы и подошли к самому болезненному и спорному вопросу. Не есть ли выбор «твердой руки», то есть авторитаризма, выбором того, кто, согласно Конституции (ст. 3 п. 1), остается «носителем суверенитета и единственным источником власти», а именно «многонационального народа Российской Федерации»? Не это ли тот самый «особый путь» или «самобытность», о которой толкует Валерий Зорькин, с кем Елена Анатольевна так любит полемизировать? А вдруг для человеческого социума авторитарное устройство вообще естественней, чем демократия?

— На этот вопрос нам, двум авторам одной и той же книжки, непросто дать одинаковый ответ, но мы все же попробуем. «Самобытность»? А Трамп? А «Брекзит», а Венгрия, а Польша? Соблазн закрыться и апеллировать к архаическим традициям существовал всегда и везде, тем более что и демократия, наверное, еще не успела приспособить свои институты к принципиально новым и постоянно меняющимся условиям цифрового общества. Это цивилизационный выбор, который встает перед народами вновь и вновь. Но на стороне демократии есть тот аргумент, что закрытые общества уже и в ХХ веке оказывались экономически и интеллектуально неконкурентоспособны, а в современных условиях тем более. «Естественность» авторитаризма осталась где-то в XVII веке, у Гоббса, который, с одной стороны, выдвинул идею общественного договора как альтернативу «войне всех против всех», а с другой, оставался убежденным сторонником «твердой руки». ХХ век породил не только адские тоталитарные системы вроде сталинского СССР и гитлеровской Германии (не говоря уже о Камбодже), но дал, особенно ближе к концу столетия, еще больше примеров обратного транзита от авторитаризма к демократии.

— Таких много у вас в книжке, и они внушают надежды, хотя большей частью они какие-то экзотические, вроде Индонезии.

— Давайте посмотрим на сопоставимые с Россией страны — Бразилию, Мексику, Аргентину. Во всех этих государствах на протяжении 20–30 лет существовали авторитарные диктатуры — в 60–90-е годы прошлого века. Их отличало, в частности, то, что они неплохо имитировали демократические институты: там были свои картонные парламенты, где большинство всегда было у одной партии, были послушные полицейской власти суды. Прессе кое-что позволялось, но телевидение находилось под жестким контролем. В реальности в каждом таком государстве вся власть принадлежала вождю — чаще военному — и его ближайшим друзьям. Почти всегда это вело к беспримерному обогащению этой группы. Хотя при этом главной целью эти режимы чаще всего провозглашали модернизацию экономики.

Модернизационные проекты в значительной мере удались в Южной Корее, на Тайване, отчасти в Бразилии и Чили. А в Мексике, Аргентине, Индонезии многолетнее пребывание у власти авторитарных лидеров никак не помогло этим странам справиться с бедностью. И в конечном счете во всех этих государствах монополия на власть одной группировки или семьи с какого-то момента стала восприниматься как тормоз для развития. В Бразилии и Мексике возвращение к честным выборам и независимости судов произошло мирным путем и постепенно, тем более важен тут пример Испании. А в Индонезии и на Филиппинах кончилось восстаниями. Тут многое зависело от характера, замашек вождей и их окружения. Но в конечном итоге сегодня во всех этих странах политическая и экономическая жизнь развивается на более или менее демократической и правовой основе.

На самом деле тут никакой экзотики — это экономические законы, которые работают в целом везде одинаково. Да что далеко ходить за примерами: разве СССР по тем же причинам не прошел транзит от сталинской тирании через хрущевскую оттепель и брежневский «застой» к демократии эпохи Горбачева? Следовательно, нынешний авторитаризм — скорее тоже исторический эпизод, возможен и новый транзит.

— Возможность еще не есть действительность.

— Наше дело превратить ее в действительность. Надо готовиться, хотя, скорее всего, такая возможность представится не завтра. Возвращаясь к вашему первому вопросу: не фейк ли Конституция? — надо еще раз сказать: нет. Она искусственно приспособлена к роли декорации, но в силу изначально заложенных в ней демократических принципов в этой декорации постоянно возникают дыры. Диагноз «авторитаризм» (но не «тоталитаризм», до этого Россия все-таки не дотягивает) мы ставим режиму, а не Конституции. И он не окончательный: эти «дыры» рано или поздно еще сработают на обратный транзит от авторитаризма к демократии.

Источник: Леонид Никитинский